第一是乡镇政府与农民之间的权利义务关系规定不够明确。对农民应享有的经济社会发展权利规定不明确不具体,这就为乡镇政府的乱作为提供了可能,乡镇政府就有可能侵害农民的各项权利;对乡镇政府的义务规定不明确,也为乡镇政府的不作为提供了可能。第二是在乡镇政府与上级政府关系方面规定不够明确。一方面,对于各级政府事权的规定过于笼统。《地方组织法》基本上是计划经济体制下制定的,反映的是条线管理、层层分解指标任务的计划经济运转模式,表现在法律条文里是上下级政府的职权面面俱到,而又上下一般粗,除国防、外交等少数领域外,没有充分体现区分全国性事务、区域性事务和地方型事务的事权划分的原则。《地方组织法》第61 条规定了乡镇人民政府共有七条职责权限,这些职权基本上都对应于上级政府的职权。我国是单一制国家,各级政府的职权最终都是由国务院派生下来的,乡镇政府在上级政府前天然保持弱势地位,如果法律法规只是笼统规范各级政府的事权,或者各级政府事权高度重合,那么就为上级政府向乡级政府转移事权提供了可能。另一方面,对各级政府的人权、财权、执法权等行政权力的规定不利于基层政府。现行法律法规只是笼统规范各级政府间的人权和财权关系,很容易造成乡镇政府人权和财权不断被上级政府肢解和上收。
2. 领导体制层面。
乡镇领导体制主要是关于乡镇领导干部的选拔任免、考察评价方面的制度性规范。一是下管一级的选拔任免制度。在县一级,各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免。迄今为止,对乡镇干部的管理基本上还是沿袭着这一方式。二是与岗位目标责任制相结合的考察评价制度。县政府通过与乡镇政府签定目标责任书的方式来确保自身的工作任务和指标的完成,签定后,完成这些目标责任就成了乡镇政府和各村各口全年工作的重点,其中较重要的工作指标往往被赋予了一票否决权,如计划生育、社会综合治理等工作指标。
在这一压力型体制的驱使下,下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何商议权和保留权,只能按时完成,否则便会面临一票否决的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。乡镇干部形象地称为上面千条线,下面一根针。
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