（3）招标发包。在土地整理和基础设施建设完成后，将2000亩的示范园区按功能划分为三个区：Ⅰ区无公害蔬菜基地，约1000亩；Ⅱ区名优特新品种示范区，约800亩；Ⅲ区花果生产区，约200亩。由镇、村向当地群众招标经营，把握三个原则：①每亩租金必须高于与农民的返租租金；②要有一定规模（不能低于10亩，最好在20亩以上）；③必须严格按照已划分的功能区域布局来安排种植品种。现在，整理好的300亩土地已经发包出去，共有5个经营大户承包，其中有本地的农户，也有芗城区其他村镇的农户。另外，芗城区的科技局、农林局、菜办等涉农单位也分别承包了一些土地，作为引进新品种的试验基地。
四、政府的作用
从示范园区的操作过程看，有一个步骤很关键，那就是对土地的连片开发，包括土地平整，水、电、路等基础设施的建设和分区土壤改良。原来的田块呈梯田式排列，面积小且规格不一，肥力不足，机械化程度低，土地的市场价值很低。这样的土地，发包出去是没有任何意义的，因为它实现不了经济效益的飞跃。正是由于对土地进行了深层次的开发，使得土地由“贫瘠”转为富有“含金量”，为提高土地的总产出效益提供了可能性，这样“土地返租——连片开发——规模经营”的最后一个环节才能顺利实现。同时，对2000亩的土地进行功能区划分，便于统一管理和机械化操作，有利于调整农业结构，合理布局农业生产，可以降低单位成 《对现代农业示范园区的调查报告(第2页)》出自：www.89xue.com网
www.89xue.com 本，实现规模经济，这是一个质的转变。
在示范园区的土地流转过程中，政府充当了一个“中介”的角色，它联系着农户和经营大户两头。政府在连片开发土地中所投入的大量资金，是农户或者一般经营大户所不能做到的。在上面的分析中我们知道，土地、劳动力和资本三大要素中，唯有资本是最稀缺的。一般的农户和经营大户无法负担起土地平整、分区土壤改良的费用，而且水、电、路等基础设施的建设需要全局设计，并具有很强的外部性，一家一户是做不到的。如果跳过政府这个环节，由农户直接与经营大户签定土地流转协议，由于是双方自愿协商，则矛盾会较小，但是农户所获得的租金也会比较少。另一方面，由于缺少统一规划，基础设施较不完善，生产效益相对较低，而且还会存在事后监督成本和经营大户短视行为的问题。如果发生纠纷，对于双方来说，诉讼的成本都要高于收益。由政府充当中介，农户可以获得稳定的收入，解除后顾之忧，而经营大户与政府交易，也会减少机会主义的行为。因此，由政府充当中介，可以大大降低交易风险。并且政府可以用“返租”与“倒包”之间的价格差来补偿土地连片开发中的一部分费用。
当然，由于埔里大洋现代农业示范园区要求土地连片，涉及到不少农户的承包地，政府如果要返租，就必须分别与农户签订土地流转协议，如果有哪个农户不愿意转让自己的土地，还必须与之交涉，这样要耗费较多的时间和精力，造成交易成本很大。但是，如果政府返租的价格较高（如目前的600元/亩），在利益机制的推动下，多数农户还是很主动的与政府达成土地流转协议。
五、一点思考
当前大多数有关土地流转的文章一般都是介绍土地流转的具体形式以及对农业的有利之处，或者分析土地流转的成因与机制，在涉及政府时，一般也是强调政府作为“局外人”的作用。本文则想通过埔里大洋现代农业示范园区的案例，分析政府作为土地流转的主体之一，在整个土地流转过程中所起的关键性作用。
我们并非要否定市场（企业和顾客）对农业生产的主导作用，只是认为，分散的农户直接面对市场，交易费用和交易风险都很大，比较收益低下。对于中国的“三农”问题，许多经济学家都认为基本的问题是：小农户和大市场的连接存在制度性欠缺（姑且称之为“中介欠缺”）。一般认为解决方式有两种：一是通过龙头企业，例如“蓝田模式”；二是通过合作组织，例如山东寿光等地的专业合作社。由于笔者对二者都未实际调查，不敢妄作结论。但可以肯定的是，无论是哪种解决方式，都离不开政府这只“看得见的手”。不管是“龙头企业+农户”还是“合作社+农户”，共同存在的问题就是契约约束的脆弱性和机会主义行为。这两个问题的出现是这两种组织形式的内在缺陷决定的，同时农副产品市场的多变性又加剧了问题的严重性。因此，政府的介入不仅是合适的，而且是必要的。一方面，随着交易量和交易品种的扩大，需要政府来推动建立及时、准确、系统的农业信息体系；另一方面，由政府培育中介组织以及设立某种农业产业化基金也是必要的。当市场行情发生较大变化时，政府可以动用基金予以部分补贴，从而稳定双方的契约关系，弱化市场风险和自然风险对双方合作的冲击。
由以上的分析，我们可以得出结论：不管是作为土地流转的主体之一，直接介入流转过程，还是作为农村经济组织的互补性机构，政府这只“看得见的手”对土地流转所起的推动性作用都是至关重要的。
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