中国人民银行国库局《乡镇国库研究课题组》
乡镇国库,是我国五级国库体系中的基层单位。乡镇国库的建立,强化了乡镇政府的财政管理功能,有效地调动了乡镇政府理财的积极性。随着财税体制和农村金融体制改革的不断深化,乡镇国库运作面临许多新情况、新问题。为此,我们组织开展了乡镇国库建立与发展的专题调研。
基本情况
目前,乡镇国库主要有人民银行经理和商业银行、信用社代理两种模式。截至2002年底,全国乡镇国库已建机构13759个。其中人行经理562个,商业银行、信用社代理13197个,分别占乡镇国库总数的4.08%和95.92%。
(一)发展进程。乡镇国库建设从无到有、从小到大,经历了初创、迅速发展和规范管理三个阶段。
第一阶段(1985-1992年期间)初创阶段。为贯彻党中央、国务院关于建立乡镇财政的决定,1985年,财政部发出《关于颁发乡镇财政管理试行办法的通知,首次提出乡镇国库的建设问题,个别地方开始建立了乡镇国库。1990年,财政部、中国人民银行(以下简称部行两家)发出《关于乡镇国库工作试点意见》予以肯定,并对乡镇国库试点的设库条件、组织机构、职责任务、业务范围等方面作出了具体规定。此后,乡镇国库建设的试点工作在全国范围内展开。
第二阶段(1993-1999年期间)迅速发展阶段。在总结乡镇国库试点经验的基础上,经部行两家研究,于1993年发出《关于做好乡镇国库工作的通知》,并附发了《乡镇国库管理办法(暂行)》。《通知》要求各地根据不同情况,逐步扩大乡镇国库的试点。自此,乡镇国库建设在全国辅开。截至1999年底,乡镇国库机构数量达19801个,比1992年增加10063个,增长102.34%。
第三阶段(2000年至今)规范管理阶段。2000年中国人民银行发布《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》,明确规定国家预算收入缴入乡镇国库为正式入库。各地积极贯彻落实文件精神,加强了对乡镇国库的管理。2001年,中国人民银行发出《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》,对规范乡镇国库业务管理起到了积极的推动作用。
(二)1999年以来乡镇国库发展变化的特点:
一一乡镇国库机构数量逐年减少。2002年乡镇国库机构较1999年减少6042个,下降了30.51%。
一一乡镇国库业务量呈现萎缩的趋势。2001年乡镇国库业务量较1994年减少1180万笔,下降了78.3%;与年度业务量最高的1999年相比,降幅高达87个百分点。
一一农村信用社代理乡镇国库的比重逐年增加。由于农行营业所撤并等原因,其代理的乡镇国库业务大部分移交给农村信用社办理。截至2002年底,农村信用社代理乡镇国库7421个,占代理乡镇国库总数的56.23%。同时,“一所两库”、“一所多库”的现象越来越多(即一个农行营业所办理两个或两个以上乡镇国库业务。
——乡镇国库发展不均衡。经济欠发达地区的机构设立数量较多,经济发达地区的机构设立数量较少。如安徽省设有乡镇国库1485个,四川省1336个,甘肃省1172个,而广东省仅设有33个,福建省5个。
乡镇国库所发挥的积极作用
(一)完善了乡镇财政管理体制,增强了乡镇政府当家理财的积极性和主动性。1994年实行分税制财政管理体制之前,县乡财政大多采用收支两条线的管理体制,即实行“收入全额上划、支出全额下拨”、“增收分成”和“大包干”,形成了财权集中在县、事权分散在乡镇的局面,影响了乡镇财政职能的发挥,不利于乡镇经济的发展。实行分税制财政管理体制以后,由于划分了县乡财政之间的收支范围,由于乡镇国库的建立和会计核算真实、准确、及时,乡镇政府增强了当家理财、增收节支的积极性,形成了乡镇政府抓财源、管财政的新局面。
(二)减少了乡镇税收收入的入库环节,缩短了乡镇财政拨款在途时间,从而加快了财政资金周转速度。设立乡镇国库前,乡镇征收的税款由征收机关通过农行营业所或农村信用社收纳,上划到上级管辖行(社),汇总后再划转县国库；乡镇财政经费则通过县财政支拨,由县国库划转管辖行(社),再由其转划各营业网点,转入乡镇财政的账户。乡镇财政资金的上划和下拨到位通常需要7-10天时间。建立乡镇国库后,收入可实现当天就地人库,支出可实现当天拨付到用款单位的账户,大大提高了财政资金利用效率。
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